——重庆市环保产业发展现状及政策建议

　　随着经济的迅速发展，由此而产生的环境问题也日益突出。不能以牺牲环境为代价，以破坏生态平衡为手段谋求经济发展和社会进步的观念也被广泛接受。党中央明确提出了要牢固树立和认真落实科学发展观，走可持续发展的道路。可持续发展的重要内容就是加强环境保护工作。

　　环保产业是环境保护的重要物质基础和技术保障，是未来经济发展中最具潜力的新经济增长点之一。“十一五”规划明确指出：“大力发展环保产业，建立社会化多元化环保投融资机制，运用经济手段加快污染治理市场化进程。”国务院进一步在《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中要求：积极发展环保产业。要加快环保产业的国产化、标准化、现代化产业体系建设。

　　1997年重庆成立直辖市时，中央政府交给重庆的四件大事之一就是加强生态环境保护和建设。近日，市委市政府出台的《关于加强环境保护若干问题的决定》提出了环境保护工作的明确目标。如何采取更加有效的政策来帮助重庆市环保产业健康发展成为了一个现实而紧迫的问题。

　　本文根据2004年经济普查资料，分析了我市环保产业现状、存在的问题，并提出相关政策建议，为我市环保政策的制定提供参考依据。

　　一、环保产业的界定

　　根据中外学者和有关部门对环保产业的定义，结合国家统计局2002年制定的《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2002），将环保产业分为环境保护产品制造业、废弃资源和废旧材料回收加工业、水资源管理、环境保护技术服务业、环境管理业五类，涉及到18个国民经济行业小类。

　　第二产业中包括6个行业小类，分别为：环境污染处理专用药剂材料制造、环境污染防治专用设备制造、水资源专用机械制造、环境监测专用仪器仪表制造、金属废料和碎屑的加工处理、非金属废料和碎屑的加工处理；第三产业中包括4个行业中类，分别为：环境监测、水资源管理、自然保护和环境治理。

　　二、重庆市环保产业现状

　　普查资料显示，2004年重庆市环保产业有法人单位554个，其中工业企业91个，占比为16.4%；第三产业463个，占比为83.6%，重庆市环保产业的行业分布如表一所示。全市环保产业存在着规模小，结构不合理的问题。

　　表一：重庆市环保产业构成（2004年）

　　（一）工业企业数量少、规模小、结构不合理

　　2004年全市环保产业91个工业企业中，规模以上工业企业仅有6个，创造总产值2.17亿元；而全国共有1158个规模以上工业企业属于环保产业，创造总产值433.06亿元，重庆市的总产值仅占全国的0.5%。这6家工业企业的资产额为0.84亿元，为全国的0.2%；户均资产总额为0.14亿元，仅为全国水平的一半。重庆市环保产业规模以上工业企业与全国的对比见表二：

　　表二：2004年环保产业规模以上工业企业情况

　　2004年重庆市环保产业的工业企业资产总额为2.68亿元，而重庆市工业法人企业资产总额为3160.18亿元，环保产业占了不到千分之一的份额；户均资产总额为294.66万元，仅为全市工业法人户均资产额的20%。

　　从91个工业企业的产业结构来看，从事废料和碎屑加工处理的企业就有52个，占比达到了57.1%；与环境污染治理密切相关的环境污染处理专用药剂材料制造业、环境污染防治专用设备制造业和环境监测专用仪器仪表制造业共34个，占比仅为37.4%，特别是对环境监测工作有重要作用的环境监测专用仪器仪表制造业仅有2个。

　　据调查，近几年重庆市已完成的环境污染治理工程中，其技术和设备部分80%是从外地引进或购买的，而本地的技术和设备不足20%。目前，重庆市所能生产的环保产品中多数产品技术含量不高，产品质量和可靠性差，尤其是环保成套装备技术水平严重滞后于市场发展需要，与国外相比仍然有很大差距，缺乏发展后劲。同时重庆市环保产业的R&D（研究与试验发展）投入偏低，主要技术依赖国外、自主创新能力不强，难以促进环保产业的持续健康发展。

　　（二）第三产业中事业单位比重过大

　　在重庆市环保产业第三产业463个企事业单位中，事业单位占了326个，占比70.4%。分行业来看，除环境治理业的事业单位比重为57.1%以外，环境监测、水资源管理、自然保护的事业单位比重均在80%左右。

　　由于竞争机制和激励机制的缺乏，事业单位的工作效率和创新机制必然低于企业。事业单位数比重过高，必然会造成整个产业的发展缺乏活力，这说明重庆市环境保护市场化的道路还很漫长。

　　（三）非公有制企业比重过低

　　重庆市环保产业中有384个企事业单位属于国有或集体所有，为环保产业企业总数的69.2%；私营企业仅84个，为企业总数的15.2%；其他有限责任公司42个，为企业总数的7.6%；具有现代企业管理制度的股份有限公司14个，为企业总数的2.5%；港澳台商和外商企业只有4个，为企业总数的0.8%。

　　虽然环保事业发展规划的制定和提出是政府的职责，但其实施和运营应该符合市场经济的规则。环保产业的所有活动，在其运作方式上应该遵循市场经济规律，建立投入产出和成本效益核算机制，使企业成为环境保护活动的主体。环保企业要按照市场的需求，按照供求关系、竞争规则等来组织和经营。非公有制经济具有市场化程度高、经营灵活的特点，特别是外商和港澳台企业不仅具有较为丰厚的资本实力，更是具有先进的技术和管理经验。非公有制企业比重过低，必然影响到环保产业发展的活力和潜力。

　　（四）环保产业经营效益较差

　　在91个环保工业企业中，亏损企业就有26个，占比为28.6%；主营业务收入为4.01亿元，仅占全部工业企业主营业务收入的0.2%；户均利润为14.73万元，仅为全市工业企业户均利润额的21.9%。

　　属于第三产业的127个企业法人单位2004年实现营业收入为0.98亿元，为全国的0.7%；户均营业利润不足万元，特别是环境治理业的亏损额达到244万元。

　　经营效益较差，显示了整个行业经营的不景气，降低了该行业的预期收益率，阻碍了优质资本的进入，特别是逐利性强的非公有制资本对环保产业的投入。这对该产业的进一步发展必然产生较大的阻碍作用，同时揭示出重庆市环保产业的非公有制企业比重偏低的原因。

　　（五）环保产业从业人员素质不高

　　在重庆市从事环保产业的18975人从业人员中，具有大学本科及上学历的人员占到7.5%，具有中高级职称的人员仅占到6.6%、高级技师仅占到0.3%；而初中以下学历的人员却占到了55.1%。在对从业人员素质要求较高的环境监测业中，具有大学本科及以上的人员占比为45.1%，中高级技术职称的人员仅为27.0%。

　　一般来说，从业者素质与收入正相关，从环保产业的人均劳动报酬也可看出。该行业2004年人均劳动报酬为12298元，而全市在岗职工平均工资为14357元，比环保产业的人均劳动报酬高出了2059元。从环保产业的行业分布来看，仅有环境监测、自然保护、金属废料和碎屑的加工处理、非金属废料和碎屑的加工处理4个行业的人均劳动报酬高于全市的在岗职工平均工资。收入过低必然导致高素质人员流出，从业人员整体素质下降，必然导致整个行业经营能力、管理能力、创新能力的低下，进而影响该行业健康、持续、高效的发展。

　　（六）环保投资增长迅速，但投资主体倒置

　　环境污染问题越来越受到政府和社会的关注。直辖以来重庆市环境污染治理投资呈逐年上升趋势，1997年至2004年重庆市环境保护投资总额为233.30亿元，以年均32.7%的速度增长，环境保护投资占GDP的比重由1997年的0.8%上升到了1.9%。据世界银行资料显示，发展中国家需要拿出占GDP2%-3%的资金用于环境保护，才能使环境状况有所改善，因此我市需要更多的环境保护投资。1997年至2004年重庆市环境保护投资的情况如图一所示：

　　图一 重庆市环境保护总投资及占GDP的比重

　　单位：亿元，%

　　从环保投资构成来看，1997年至2004年，重庆市用于城市环境基础设施建设的投资最多，为147.31亿元，占全部投资的63.1%；其次是新改扩建“三同时”项目，为45.72亿元，占比为19.6%；最低是环境管理能力建设，仅为3.07亿元，占比为1.3%。可以看出，重庆市环保投资主要集中于工业污染防治和城市环保基础设施方面，直辖以来这部分的投资占到了环保总投资的98.7%。而环境管理部门建设、跨区域环境综合治理、生态环境保护与改善、重大治理项目等投资较少。

　　从环保投资的主体来看，政府仍然是环境保护的主要投资者。企业花钱治理污染主要是为了履行环境保护法的需要。市场经济体制下，企业应是环保投资的主体，但在我国企业没有环保投资的积极性，因为获利是大多数企业在选择投资的唯一动因，而当前我国企业向政府缴纳排污的数额要比企业投资治理污染的成本低很多，大约为企业投资治理污染成本的1/4—1/5。这就造成企业宁可被政府罚款也不愿购置设备治理污染。这时政府罚款已不是惩罚性质的收费，而是企业变相地向政府购买排污权。

　　三、环境保护的非市场化行为是问题存在的主要原因

　　导致重庆市环保产业出现以上问题的主要原因就是环境保护的非市场化行为。目前，计划经济体制下形成环保运行机制的惯性尚未停止，而新的体制又尚未完全形成，因此，过去形成的与当前市场经济体制不相适应的一些环保运行机制还在不同程度地发挥作用，从而导致弊端越发突出，主要集中体现在以下几个方面：

　　（一）环保运行方式缺乏市场化行为

　　由于环境保护方式的非市场化行为，对整个环境保护带来了诸多弊端。主要表现为：

　　1、价格机制扭曲。长期以来，我国生产要素的价格由政府制定，由于市场不完善，缺乏市场价格参照系数，资源消耗成本带有较大的随意性，不具备科学性和合理性，不利于资源的合理配置和有效使用。

　　2、激励机制难以发挥。由于把环境保护看成是一种公益性的事业，有些污染治理不收费或收费很低，不足以维持污染治理设备的正常运行，环保投资不能发挥应有的效益，导致经济和环境的双重损失。

　　3、污染治理企业化机制难以形成。过去把污染治理看成一种公益行为或企业的生产行为。因此，无论是城市生活废水、生活垃圾的处理，还是工业废水污染的处理，都不是真正意义上的环境保护市场行为，仅仅是作为政府和企业的一种责任和义务，没能发挥市场机制对环境保护活动的调控功能，促进环境保护事业的发展。

　　（二）投资体制缺乏利益驱动

　　我国现行的环境保护投资体制的特点是政府为最大的投资主体，投资的目标主要是追求环境和社会效益，缺乏投入产出和成本效益的核算机制，这种环境保护投资体制由于投资渠道单一，缺乏经济利益驱动机制，不利于国内外的社会资金进入环境保护领域，造成了环境保护的资金不足。

　　（三）环保企业缺乏利益驱动

　　目前，很多污染治理设施单位是政府属下的事业单位，治污费用主要依靠政府的投入，因此很难达到预期治理效果。

　　近几年，重庆市相继成立了水务集团、水利集团和环卫集团来从事污水治理和环境卫生治理工作。通过集约优势在短期内解决了环保的资金问题。但由于其垄断的行业地位，仍存在着市场化程度不高的问题。同时由于收取的污染治理费用不能满足企业的正常运行，目前的经费来源仍是以政府投资和银行贷款为主，企业缺乏现实的利益驱动。

　　四、以市场化运营促进重庆环保产业发展

　　要促进环保产业的健康持续发展，就要促进环保产业的市场化运营。环境保护市场化就是要改变环境保护过多地依靠政府、市场发挥不了作用的局面。遵循经济规律，建立环境保护的宏观政策调控体系，寻求最有利于环境保护的投资方式，利用市场作用推动环境保护事业，充分发挥政府对环境管理的功能。在市场的引导下，使环境保护活动成为社会公众自觉参与、自我约束、自我发展的社会化、专业化、企业化行为，逐步走上产业化发展的道路。

　　（一）环境保护市场化

　　发达国家环境保护的经验表明：只有环境保护的市场化，才能有效地促进环境保护工作，使政府的环保投资发挥更大的作用。环境保护市场化具体表现为以下几个方面：

　　1、治污集约化

　　将“谁污染，谁治理”的原则转变为“谁污染，谁付费”，以适应社会化大生产的要求，实现集约化治污，降低治理成本，发挥投资效益和规模经济效应，避免环境保护盲目投资、到处布点、重复建设的现象发生。

　　2、产权多元化

　　建立起多元化的投资体制。除了如大江大河的治理等必须由政府投入的项目以外，其它的环保项目如环保设施建设，特别是城市基础设施的建设，可通过吸纳商业资本、社会公众和企事业单位等社会资金，形成政府、银行、国内外企业和个人等多元化投资的局面。通过现代企业制度的建立，引入多种经济形式，实现产权多元化。

　　3、服务市场化

　　推行市场化的运行机制，使环境污染治理和环境保护设施的运营，由政府下属的事业单位承担转化为由独立的企业法人来承担；通过新机制的建立，逐步造就一批专业化环境治理公司。

　　通过市场化运行，促使投资者、经营者自觉运用资源价值、环境成本、经济效益核算机制，把环保治理效果与运行管理者的经济效益统筹兼顾起来，形成环境污染治理的良性循环。

　　（二）完善环保产业的投融资体制，吸引非公有制资本

　　环保产业的最终产出是环境物品，而作为公共产品的环境物品，是为全社会服务的。政府作为公共产品的提供者和监督管理者，在这一投资领域理应发挥主导作用。

　　1、建立使民间资本能从环境投资中获得合理收益的市场机制

　　采用经济手段将民间资本引入环保领域的关键点就在于降低风险、保证收益。政府的各种鼓励引导政策必须围绕此关键点来研究制定。目前，阻碍民间资本进入环境投资领域的障碍，除了非公平的投资体制限制投资范围、旧有的金融政策限制融资渠道等所有民间资本面临的共性困难之外，还包括环保设施运营所需的投资规模大、投资回收期长以及目前仍存在资源定价和服务性收费不合理等具体问题。因此，针对上述情况，应采取以下措施来促进民间资本在这一投资领域的发展。

　　（1）彻底转变观念，正确地认识引入民间资本对环境投资的重要意义，摒弃对其轻视的态度和不合理的看法。

　　（2）完善收费制度，政府建立补偿基金，以保证民间投资的正常获利。同时也应看到，随着居民收入的提高、环保意识的增强以及对污染者负担原则的认同，资源及环境服务的定价将会日益趋于市场化。

　　（3）进一步扩大民间资本投资领域，加快市场开放，尤其是具有开发或经营性而非纯公益性的领域，更应该引入竞争机制，对民间资本敞开大门，提高投资效益。

　　（4）积极进行招商引资，广泛开展国际交流与合作，将国外的资金、技术和先进的管理经验，引到环境投资中来。

　　2、拓宽资金来源渠道，改变资金投入方式

　　以前，政府作为环境投资资金的提供者，其资金投入主要是来源于财政收入和国债资金，而从投入方式来看，基本上是拨款方式。实践证明，这种旧有的投资体制不可避免地显现出种种弊端。需要对政府发挥的作用进行重新定位。

　　（1）需要认识到环境投资绝对不能单单依靠政府，必须建立起多元投资体制和投资机制。除了一些无经营性、民间投资完全不愿或不适宜介入的项目，仍然需要政府用为唯一投入者之外，其他具有开发、经营性的项目者应积极地探索尝试民间投资进入的渠道，不断地减少政府资金投入比例。

　　（2）从投入的资金来源看，除了原有的财政收入和长期建设国债之外，还应寻求其他的来源和方式。如可以发行用于环境基础设施的专项建设信托基金，使之成为政府进行环境投资一条有效而可行的来源渠道。

　　（3）对于资金的投入方式，要尽量减少对项目做全部投入，可通过建立公共特殊基金进行补贴、贷款贴息以及注入一定数量的股本金等方式与民间资本共同投资。缓解政府和企业分别独立投资的压力，发挥各自的优势，降低投资风险，提高投资效益，对社会资金起到引导作用。

　　环境保护是一项功在当代，利在千秋的工作，环保产业的健康、快速发展，不仅有利于重庆市经济的发展，更是有利于“碧水蓝天”目标的实现，给全市人民一个干净、舒适的生存空间，造福3100多万巴渝儿女。